達州市人民政府辦公室 關于印發《達州市行政規范性文件制定 技術規范》的通知

各縣、市、區人民政府，市級各部門：

現將《達州市行政規范性文件制定技術規范》印發你們，請各地各部門結合實際，認真組織學習并遵照執行。

自本通知印發之日起，各地各部門制定發布的行政規范性文件應當符合本規范要求。凡各部門代政府（含政府辦公室）起草的行政規范性文件送審稿不符合本規范要求的，政府辦公室一律不予受理，政府法制辦一律不予合法性審查，并退回起草部門。

達州市人民政府辦公室

2012年9月3日

達州市行政規范性文件制定技術規范

為促進行政規范性文件制定規范化和科學化，保證行政規范性文件質量，結合本市行政規范性文件制定工作實踐，制定本技術規范。

一、本技術規范的適用范圍

本技術規范適用于市、縣（市、區）人民政府、鄉（鎮）人民政府（含街道辦事處），市、縣（市、區）人民政府工作部門（含中央、省垂直管理部門）、派出機構、依法履行行政職責或行使行政職權的掛牌機構以及法律法規授權組織起草、修改和廢止行政規范性文件的工作。

本辦法所稱行政規范性文件（以下簡稱規范性文件），是指行政機關依據法定權限，按照規定程序制定的，涉及公民、法人或者其他組織權利或者義務，公開發布并反復適用的，在本行政區域內具有普遍約束力的行政文件。

二、起草規范性文件的技術規范

（一）起草規范性文件的基本要求

1．規范性文件的內容一般應包括制定目的和依據、調整對象和適用范圍、基本概念的解釋和界定、指導方針和基本原則、主管部門及有關部門的職責、實體和程序規范、法律責任、施行日期、有效期等。

2．起草規范性文件，應當結構嚴謹，條理清楚，層次分明，用詞準確，文字簡練規范，標點符號正確。

3．起草規范性文件，除有特殊需要外，一般不照抄上位法條文。

（二）規范性文件內容的設定限制

1．對實施法律、法規、規章和上級規范性文件作出具體規定，但不得增設公民、法人或者其他組織的義務，不得限制公民、法人或者其他組織的權利。

2．對法律、法規、規章規定事項作出可操作性的規定，但不得新設行政許可事項、行政處罰事項、行政征收事項、行政強制事項、減免退補稅事項以及應當由法律、法規、規章規定的其他事項。不得增設實施行政許可的條件，不得增設行政處罰的種類，不得超越上位法規定的行政處罰幅度。

3．根據法律、法規規定應屬于本行政區域的行政管理事項。

（三）規范性文件的結構規范

1．規范性文件名稱的表述

規范性文件的名稱應當準確、完整、簡潔。規范性文件名稱一般由發文機關、規范事項和體例形式三要素組成。除以書名號引用上位法名稱外，一般不使用標點符號。

2．規范性文件的基本體例

規范性文件的體例，是指規范性文件的體裁、結構。根據具體情況和實際需要可采用規定、辦法、實施辦法、意見、實施意見、實施細則、公告、通告、通知、決定等形式，具體適用如下：

（1）“規定”是指對某一方面行政工作作比較全面、系統的規范，“規定”一般既有實體內容，又有程序規范。

（2）“辦法”是指對某一項行政工作作具體的規范。與“規定”相比，“辦法”規范的事項更小、更細致，且側重于規范程序，具有很強的操作性。

（3）“實施辦法”是為貫徹實施某具體法律、法規、規章和上級規范性文件，結合本地區實際情況作出的具體操作規定。

（4）“意見”是指對重要問題提出見解與處理辦法。

（5）“實施意見”是為貫徹落實上級有關文件精神，對某一時期的某項重要工作或重大活動闡明指導思想，明確目標任務，提出措施辦法，作出具體安排，要求下級貫徹執行。

（6）“實施細則”是指有關機關或部門為使下級機關或人員更好地貫徹執行某一法令、條例和規定，結合實際情況，對其所做的詳細的、具體的解釋和補充。

（7）“公告”是政府、團體對重大事件當眾正式公布或者公開宣告、宣布。

（8）“通告”是在一定范圍內公布應當遵守或周知的事項。通告主要用于有關單位開展業務工作需要。

（9）“通知”是用于向特定受文對象告知或轉達有關事項或文件，讓其知道或執行的公文。通知對時效性具有嚴格要求，它所傳達的事項，往往要求受文者及時知曉或迅速辦理。

（10）“決定”用于對重要事項作出決策與安排。

此外，對需要立即制定規范性文件，制度論證又尚未完全成熟的特殊情況，一般使用“暫行”或“試行”。“暫行”側重于對時間效力的限制；而“試行”適用范圍具有特定性。使用“暫行”或“試行”的規范性文件，按照規范性文件有效期制度的規定，有效期不得超過兩年。

3．規范性文件的章、節設置

規范性文件一般采取條文式或段落式表述，以條或段為基本單位，按照邏輯關系順序排列，密切相關的內容配置在一條或一段中。除內容復雜的外，規范性文件一般不分章、節。

規范性文件設章應當具備兩種情形：一是內容較多，篇幅較長。二是結構復雜有劃分層次的需要。只有當規范性文件除總則、附則、法律責任外，至少有兩部分以上的相對獨立的內容才考慮分章，也即一個規范性文件至少應有五章內容才設章。第一章一般集中規定制定規范性文件目的、依據、適用范圍、原則、管理體制等貫穿整個規范性文件的內容；最后一章集中規定帶有補充性質的實施時間、廢止某個規范性文件或授權制定實施細則等內容。

設章的規范性文件每章都應當有章名，章名應當能夠概括本章的全部內容或者范圍，一般概括為一項內容或至多用一個“與”連接兩項相關內容。各章之間應當以序數形式連貫排列，另起一行居中，冠以“第一章”、“第二章”等。

規范性文件設節的情形：節只能在規范性文件設有章的情形下存在，但并非所有的章都必須設節。在內容構成復雜，有必要分成若干部分予以規范的章之下可以設節。

設節的規范性文件每節都應當有一個切實反映和概括其內容的標題，表述要求與章相同。每章中的節都重新按獨立的序數排列（即每章都從第一節起編），另起一行居中，冠以“第一節”、“第二節”等。

4．規范性文件的條、款、項、目

采取條文式表述的規范性文件，每個條文的內容都應當具有相對的獨立性和完整性。一個條文一般規定一項內容，同一項內容一般規定在同一個條文中。

一條內容包含兩層以上互相關聯的意思，并不宜再劃分為兩條時，應當分款。一款內一般規定條中的一層意思，同一層意思的內容一般規定在同一款中。一個條文中可以設置多少款，應當根據條文的內容和層次來決定。一般為四款以內。

沒有分款的條，或者包含兩層以上意思的款，都可以分項。項的內容不具有相對的獨立性和完整性，各項的內容必須與列項的敘事內容相聯系，才能表達完整的意思。通常在列舉、分類時使用項的結構。

目是次于項并且隸屬于項的結構單位，必須以項的存在為其存在的前提。只有在項的內容層次復雜，如果不分目確實難以表述清楚時，才能使用。

條、款、項、目的表述格式：條是以序數形式分段表述，條數按照統一連貫排列，用黑體漢字表述法條序數（如第一條、第二條……第一百零一條等）。款一般以自然段的形式出現，相互間以句號區分，而不采用序數編碼的形式。項是以序數形式分段表述，序數用小寫漢字加括號，如（一）、（二）、（三）等。目也是以序數形式分段表述，并用阿拉伯數字不加括號排列，如1、2、3等。

（四）規范性文件的通用條文表述規范

1．制定目的和依據

規范性文件的制定目的和依據應當在規范性文件第一條或第一段中綜合表述。一般表述為：“為了……（制定目的），根據……（制定依據），結合……（管轄范圍）實際，制定本……（文件體例形式，下同）。”

表述制定目的應當有針對性，力求簡潔明了并具有內在邏輯性，一般采用由具體到抽象、由直接到間接、由微觀到宏觀的順序來排列。制定依據一般只列舉直接依據的法律、法規、規章以及其他有關上位規范性文件，不列舉本機關及下級機關制定的規范性文件。規范性文件對上位法全部內容作出具體規定的，以書名號直接援引上位法全稱的方式表述制定依據；規范性文件對上位法部分內容作出具體規定的，應當在上位法名稱之后表明“的有關規定”；如果規范性文件是對上位法的某一條規定進行細化的，可以在依據中寫明上位法的條款序號。無直接法律、法規、規章以及其他有關文件依據的，表述為：“為了……（制定目的），結合……（管轄范圍）實際，制定本……。”

2．基本概念

對規范性文件中基本概念的定義，一般表述為：“本……所稱……（基本概念或者專用名詞、專業術語），是指……（定義）。”定義必須清楚確切，不能使用含混的語詞，不能用比喻，不能有歧義。

3．適用范圍

規范性文件的適用范圍是指規范性文件適用的地域、對象和行為，一般采取地域、對象、行為的組合方式或者單一方式表達。

（1）單一表述

規范性文件適用范圍的單一表述，對特定行政區域通常表述為：“本……適用于……（地域名稱）”；對對象通常表述為：“本……適用于……（對象名稱，具體包括“公民”、“自然人”、“法人”、“其他組織”、“國家機關”、“社會團體”、“企業事業組織”、“單位”、“個人”等）”；對行為通常表述為：“本……適用于……（行為名稱，一般直接寫明行為的名稱）”。

（2）組合表述

對規范性文件適用范圍的組合表述一般為：“本……適用于……（地域）從事……（行為）的……（對象）”、“本……適用于……（對象）在……（地域）從事……（行為）”，或者“在……（地域）從事……（行為）的……（對象），應當遵守本……”、“……（對象）在……（地域）從事……（行為），應遵守本……”。

（3）排除表述

規范性文件適用范圍有排除部分時，可以在適用范圍的后面加“……除外”或者“……另有規定的，從其規定”。對介于適用與排除適用之間的，可以用“……可以參照本……的規定執行”的形式表述。

4．實施部門

規范性文件中有關實施部門的表述，一般表述為：“市（……縣或市、區）……部門是本市（……縣或市、區）……的行政主管部門”或者“市（……縣或市、區）……部門負責全市（……縣或市、區）的……工作。”

規范性文件涉及兩個或者兩個以上實施部門的，可以表述為：“市（……縣或市、區）……部門、……部門是本市（……縣或市、區）……工作的行政主管部門，分別在規定的職責范圍內（能夠表明具體范圍時則直接寫明）負責本……的組織實施。”

規范性文件中規定有協同管理部門時，在按上述方式對主管部門進行表述后，對協同管理部門應當另設一款表述為：“……、……等部門按照各自的職責協同做好……工作。”或者“……、……等部門，應當在各自的職責范圍內做好……工作”。

市級和縣（市、區）的實施部門一起表述時，或者表述不特定縣（市、區）的實施部門的，不寫部門名稱而籠統寫為某一職能部門，即使用統稱。市級行政部門單獨表述的，應當實寫部門名稱。表述部門的名稱，可以使用簡稱，但在第一次表述時應當使用全稱，并在其后以括號注明簡稱，后文則都使用該簡稱。

5．指導方針和基本原則

規范性文件的指導方針和基本原則，是指制定實施該文件應當遵循的基本指導思想和有關主體在公共管理實踐中應當依據的基本準則。規范性文件的指導方針和基本原則應當有明確的上位法依據或者被工作實踐所公認，表述應當簡潔明確，并應當按一定邏輯順序排列。

6．權利和義務

權利和義務，也即行為模式的規范，在具體表述中按其性質可分為以下四種方式：

禁止性規范，即規定行為主體不得作出某種行為的規范。常用語有：“禁止……”、“不得……”、“不應當……”等。

義務性規范，即行為主體按固定的條件必須為某種行為的規范。常用語有：“應當……”、“有義務……”、“有責任……”、“履行……職責”等。

授權性規范，即允許或授予行為主體作出某種行為的規范。常用語有：“可以……”、“有權……”、“享有……權利”、“不受……干涉”、“不受……侵犯”等。

倡導性規范，即提倡行為主體為某種行為的規范。常用語有：“鼓勵……”、“提倡……”、“支持……”等。

規范性文件中一個條文對同一主體設定權利和義務的，按不同權利、義務內容分款表述；一個條文就同一事項對不同主體設定相關聯的權利或義務的，按不同主體分款表述；互為權利和義務的特殊情形，可以在同一條或同一款中同時表述。在規范性文件中設置權利義務應當注意管理相對人權利與義務的平衡、行政管理部門職權與職責的平衡，體現制定規范性文件的公正與公平。

7．法律責任

法律責任是當事人不履行法定義務所產生的法律后果。無論是義務性規范，還是禁止性規范，都應當相應規定不履行義務的法律責任。法律責任的表述位置，一般接近規范性文件尾部，即置于權利義務之后、附則之前，未設置章節的，一般位于施行日期、廢止事項等條文之前。

在規范性文件中表述的法律責任主要是行政責任，也可比較原則地表述刑事責任和民事責任。表述刑事責任，須在行政責任表述之后，概括表述為“涉嫌犯罪的，依法移交司法機關追究刑事責任”。在涉及到一方民事主體侵犯另一方民事主體合法權益時，也可以概括表述民事責任。行政責任則包括對不履行義務當事人的行政處罰、行政強制措施及其他行政處理，也包括針對違法違紀的行政機關工作人員的行政處分。行政處分的責任主體一般表述為“直接負責的主管人員”、“其他直接責任人員”。

8．法律救濟

鑒于《行政訴訟法》、《行政復議法》等法律對救濟途徑已有明確規定，因此法律救濟條款一般可省略不寫。

9．附則

附則是規范性文件設章情況下的最后一章。在規范性文件不設章的情形下，附則的內容按順序寫在規范性文件的末尾部，在實際操作中可根據具體情況設置以下內容：

（1）實施辦法的制定。需要制定規范性文件予以規范的事項，一般應當在規范性文件中直接作出具體、明確的規定，不必規定由實施部門制定該規范性文件的實施辦法或者其他配套規范性文件。確實需要有關行政機關制定實施規范性文件必須的配套性制度的，可以在相關條文中專款規定。

（2）過渡性條款。規范性文件設定的行為規范的施行，將影響或者改變原合法行為或合法權利時，規范性文件應當設置保留或者保護原有行為或權利的過渡性安排的相應條款。

（3）施行日期及有效期。規范性文件應當明確規定施行的具體日期，施行的日期應當為規范性文件公布之日起30日后，但是因保障國家安全、公共利益的需要或發布后不立即施行將有礙法律、法規、規章和國家方針、政策執行的，可以自公布之日起施行。具體可表述為：“本……自……年……月……日起施行，有效期...年，期滿自行失效。在有效期內，法律、法規、規章或上級規范性文件有新的規定，或已按程序對本……作出廢止、修改、失效的決定，從其規定。”根據需要，也可以表述為：“本……自發布之日起實施，有效期...年，期滿自行失效。在有效期內，法律、法規、規章或上級規范性文件有新的規定，或已按程序對本……作出廢止、修改、失效的決定，從其規定。”規范性文件有效期最長不得超過五年，標明“暫行”或“試行”的規范性文件有效期最長不得超過兩年。

（4）廢止事項。凡是采用廢舊立新模式制定新規范性文件的，應當在附則中作出廢止原規范性文件的表述。廢止事項一般緊接在規范性文件施行日期之后作為一條來表述，并應當注明被廢止規范性文件的文號和發布日期。

（五）規范性文件常用語言規范

1．但書

規范性文件中為表達對前段文字的轉折、例外、限制、補充或者附加條件時，使用“但書”句式，以“但”、“但是”、“但……除外”、“……除外”為連接詞，多用于條文句尾。

2．慣用詞和字

（1）規范性文件對“可以”、“應當”、“或者”、“如果”、“按照”、“依照”等連接詞的使用，一般不簡稱為“可”、“應”、“或”、“如”、“按”、“依”等。

（2）規范性文件中表示并列關系時，應當使用連接詞“和”或者“與”。在作為連詞時，條文中一般使用“和”，以連接兩個并列的名詞、動詞或短語。在章名中，一般使用“與”。一般不使用“同”。

（3）“依照”、“按照”、“參照”、“遵照”都是引出某一標準作為依據的用語。“依照”和“按照”后面一般直接引出依據。“依照”通常引出法律規范作依據。“按照”引出的通常不是法律規范，而是某種規則、標準、命令、指示。“遵照”一般不直接引出依據，而通常與“執行”連用，表述為“遵照執行”。“參照”是參考依照的意思，通常是指以某一規定或標準作為參照物，以其作為處理事務的重要依據。參照適用的情形一般不在適用范圍內，且執行部門有一定的自由裁量權，可以根據實際情況進行調整。

（4）在規范性文件條文中使用“應當”和“必須”，屬設定義務的條款，義務主體如不履行義務，則要承擔相應的法律責任。兩者在程度上有差別，條文式規范性文件一般情況下使用“應當”，段落式規范性文件在有特殊針對性時，可以使用“必須”予以強調。

（5）規范性文件中使用指示代詞指人或者指物的，一般使用“其”、“其他”表述，不得使用“他”、“她”或者“其它”。

（6）規范性文件中“二”和“兩”的使用應當注意區分。“二”在條文中一般只作為序數使用，例如“第二種”；也可以在表示小數、分數、百分數和多位數時使用，例如零點二、三分之二、百分之二等。在一般量詞前，表示數量的多少，要用“兩”，例如“候選人兩人”、“兩年以上”、“兩個月內”、“兩次申請”等。

（7）行為主體的表述

公民、法人和其他組織/公民、法人或者其他組織。使用“和”與“或者”的區別在于，“公民、法人和其他組織”表示一個集體概念，視作一個抽象整體；“公民、法人或者其他組織”表示個體概念，意指每個主體。組織和個人/單位和個人。“單位”的概念沒有確切的內涵和外延，在計劃經濟體制下運用的較多。在市場經濟體制下，應當避免使用行政色彩濃厚的“單位”的表述。“組織”的概念包含了所有以團體形式存在的實體，恰與“個人”對應，應在制定規范性文件中統一使用。

?當事人/管理相對人。“管理相對人”是一個行政法上的學理概念，是抽象表述管理的對象。法律、行政法規從未使用“管理相對人”的表述。因此，在制定規范性文件時如要表述管理的對象，應當具體表述為公民、法人、其他組織或者特定的對象。在特指與特定事項有關的對象時，可用“當事人”來表述。

3．慎用詞

在制定規范性文件使用語言時，應當盡量避免使用意思籠統、不明確的詞，能夠具體規定的，盡可能量化、具體化這些詞指代的含義。這些慎用詞有：“有關”、“及時”、“按規定”等。

4．數字使用規范

條款中的日期、序數、量數、比例數、百分數，以及行政處罰罰款的幅度和數額，均用阿拉伯數字表示。如果沒有特別說明，“以上”、“以下”、“以內”“屆滿”均包含本數，“超過”、“不滿”、“以外”不包含本數。

5．標點符號的運用

分項的列舉結構一般適用分號，最后一項適用句號。

三、修改規范性文件的技術規范

修改規范性文件有兩種方式：一是對原文件大部分內容和體例結構進行修改，文件名稱不變；二是對文件的部分條款或內容進行修改，原文件名稱和體例結構一般保持不變。修改規范性文件的結果，修改機關一般采取通知或決定（以下簡稱決定）的形式對外發布，具體格式如下：

（一）名稱：……（修改機關名稱）關于修改《…………》（文件名稱）的決定或……（修改機關名稱）關于修改《…………》（文件名稱）等……（文件數量）件文件的決定》。

（二）正文部分：第一，交代修改規范性文件的理由、依據、修改機關和修改范圍等項內容。第二，對原文件的部分條款或內容進行修改，其中對多個文件進行修改的，應當分別列舉每個文件有關條款的具體修改情況，僅對一個文件進行修改的，應當依次列舉有關條款的修改情況，具體表述方式為：

1．將第×條：“……”修改為：“……”；

2．將第×條中的：“……”修改為：“……”；

3．將第×條第×款：“……”修改為：“……”；

4．增加一條作為第×條：“……”；

5．增加一款作為第×條第×款：“……”；

6．刪去第×條（第×款）；

7．將第×條第×款、第×條第×款中的：“……”均修改為：“……”；

……。

此外，根據本決定對部分文字、標點符號和條文順序作了相應的調整和修改。

（三）結尾部分：第一，交代決定的生效日期。第二，另起一段交代文件重新發布事項，一般表述為：“《…………》（文件名稱）根據本決定作相應修改后發布實施。”或者表述為：“《…………》（文件名稱）等……（文件數量）件文件根據本決定作相應修改后發布實施。”

對規范性文件進行修改，應當在修改決定后隨附修改后的規范性文件全文，并在修改后規范性文件的標題下方加括號表述文件發布情況，一般表述為：“根據……年……月……日……（修改機關名稱）關于修改《…………》（文件名稱）的決定修改發布”，或者表述為：“根據……年……月……日……（修改機關名稱）關于修改《…………》（文件名稱）等……（文件數量）件文件的決定修改發布”。

四、廢止規范性文件的技術規范

規范性文件的廢止，一般有三種方式：一是規范性文件有效期屆滿，文件自行失效；二是在新規范性文件中明確規定廢止舊規范性文件；三是制定機關根據清理規范性文件結果或工作需要通過專門的廢止決定或通知（以下簡稱決定），廢止規范性文件。

通過專門的決定廢止規范性文件，具體格式如下：

（一）名稱：……（廢止機關名稱）關于廢止《…………》（文件名稱）的決定或……（廢止機關名稱）關于廢止《…………》（文件名稱）等（文件數量）件文件的決定。

（二）正文：鑒于……（廢止規范性文件的簡要理由），……（廢止機關名稱）決定，廢止……年……月……日……發布的《…………》（文件名稱）或《…………》（文件名稱）等……（文件數量）件文件。

（三）結尾部分：要交代決定生效日期，一般表述為：本決定自……年……月……日起施行。另外，廢止多個文件的，要交代附件，一般表述為“廢止的《…………》（文件名稱）等……（文件數量）件文件目錄”，其中目錄內容應當包括序號、文件名稱、發布機關及日期和說明（廢止理由）等內容。

五、本規范自公布之日起實施。